Kamis, 13 Mei 2010

Mencari (Kembali) Sistem Pemerintahan Ideal, Perlukah?

Oleh: Syahrul Hidayat
Mempertanyakan Sistem
Pernyataan Presiden SBY pada pertemuan dengan Forum Rektor Selasa 5 Januari lalu secara sekilas memiliki makna yang positif dalam kerangka kebaikan ketatanegaraan Negara Indonesia di masa datang. Pada kesempatan itu, Presiden menyampaikan keinginannya agar Forum Rektor yang mewakili kalangan intelektual memikirkan sistem demokrasi yang ideal bagi Indonesia. Namun, jika ditelaah lebih lanjut keinginan Presiden ini sedikit banyak menyiratkan adanya kegelisahan sang Presiden terhadap sistem demokrasi yang sedang berjalan (pada masa kepresidenannya).
Apa yang kira-kira menjadi kegelisahan sang Presiden? Secara tersirat Presiden menunjukkan adanya gejala pemerintahan yang kurang berjalan dengan stabil karena adanya unsure multi partai dalam sistem presidensiil. Sebagai orang yang pernah merasakan bagaimana suka duka menjadi presiden dua kali, tentunya kegelisahan ini dapat dimaklumi. Akan lebih dapat dimaklumi lagi ketika ini dikaitkan dengan munculnya isu pemakzulan dirinya dari jabatan Presiden terkait dengan kasus Bank Century yang sedang digali oleh DPR sebagai parlemen.
Dalam hal ini tentu bukan semata persoalan Bank Century yang menjadi perhatian utama, namun bagaimana seorang presiden dalam sistem presidensiil yang dipilih oleh rakyat, apalagi mendapat dukungan lebih dari 60 persen pemilih dalam satu putaran, dapat digoyang dan dijatuhkan atau diganti bukan oleh rakyat pemilihnya. Dan bagi seorang presiden pilihan mayoritas pemilih, adanya wacana penjatuhan dirinya diawal masa jabatan tentu menjadi kegundahan tersendiri.
Ada dua hal penting yang patut dicatat dibalik kegundahan dan kegelisahan sang Presiden tersebut, pertama adalah aspek sejarah dari pencarian sistem demokrasi bagi Republik Indonesia sejak merdeka hingga hari ini dan kedua menyangkut aspek teoritis dari penerapan sistem pemerintahan berkaca dari berbagai kasus.
Eksperimen
Dalam sejarahnya, Indonesi dapat dikatakan menjadi negara yang senang melakukan eksperimen berkaitan dengan sistem pemerintahan atau dalam kajian sejarah politik Indonesia sering lebih dikenal dengan periode-periode demokrasi. Tercatat dalam sejarah Indonesia pernah mempraktekkan sistem parlementer pada periode September 1945 hingga 1957. Setelah Dekrit Presiden maka sistem presidensiil sesuai dengan UUD 1945 dikembalikan kembali secara sepihak oleh Presiden Soekarno untuk ‘disesuaikan’ dengan kepribadian masyarakat Indonesia. Maka periode Demokrasi Terpimpin menjadi pilihan ketika itu untuk mengatasi kelemahan dan kegagalan parlementer (dalam anggapan Soekarno dan militer) karena memiliki kabinet yang rata-rata usianya hanya berkisar 8 bulan selama 12 tahun (18 kabinet). Alternatif lainnya itu yang dijadikan anti-tesis dari sistem parlementer adalah presidensiil a la UUD 1945 yang memberikan ruang yang cukup besar kepada Presiden. Istilah Terpimpin pada dasarnya memberikan gambaran yang cukup jelas mengenai dominannya peran Presiden sebagai pemegang kekuasaan yang tertinggi diatas semua, termasuk parlemen.
Sistem presidensiil terpimpin yang digagas dan dijalankan Soekarno hingga 1967 juga dianggap gagal yang berujung pada tragedi G30S dan kejatuhan dirinya.  Namun model ini telah memberi inspirasi bagi Soeharto dan lalu disempurnakan olehnya yang dengan sedemikian rupa membuat dominasi kekuasaan presiden yang dominan sebagai konstitusional. Kunci dari kemampuan Soeharto mempertahankan dominasinya terletak pada UUD 1945 yang tak boleh diubah untuk melegitimasikan kekuasaannya
UUD 1945 yang diklaim Orde Baru sebagai sebuah sistem yang sesuai dengan jati diri bangsa Indonesia itu telah membawa Indonesia pada krisis politik di tahun 1998. Ada beberapa karakter yang inheren dalam UUD 1945 yang membuat Soekarno dan Soeharto dapat berkuasa dengan karakter ‘Terpimpin’ dan memunculkan tuntutan Reformasi dan menggiring arus besar perubahan konstitusi sebagai perhatian utama. Tujuannya adalah agar tidak terjadi lagi pemusatan kekuasaan di tangan presiden yang diakibatkan oleh karakter konstitusi itu sendiri. Maka serangkaian amandemen dalam sidang-sidang MPR dilakukan dan formula yang dipilih adalah sistem presidensiil murni untuk presiden. Artinya presiden tak lagi dipilih oleh MPR melalui musyawarah maupun voting, melainkan melalui pemilihan secara langsung oleh rakyat.  Selain itu, DPR sebagai lembaga perwakilan dan pengontrol presiden juga mengalami penguatan sehingga mampu memberikan kontrol yang nyata atas jalannya pemerintahan secara lebih seimbang.
Terlihat memang amandemen konstitusi mengarahkan sistem pemerintahan Indonesia mendekat ke corak Amerika Serikat, dimana terdapat keseimbangan antara semua lembaga tinggi negara dengan basis checks and balances. Dan untuk menyempurnakan keseimbangan itu, beberapa lembaga tinggi baru juga dibentuk di Indonesia seperti MK dan KY, selain MPR yang lebih sebagai joint session serta adanya DPD. Namun yang menjadi perbedaan yang cukup signifikan di Indonesia adalah adanya kenyataan bahwa masyarakat Indonesia demikian plural serta belum memiliki sejarah pergantian kekuasaan yang relatif stabil dalam jangka panjang. Maka untuk mengakomodasi pluralitas itu, parlemen dan pemilihan anggota-anggotanya menjadi lembaga yang menggambarkan itu yang paralel dengan itu adalah akomodasi terhadap banyaknya partai.
Jadilah ramuan yang ada sekarang adalah eksekutif yang memiliki legitimasi kuat karena memperoleh mandat langsung dari rakyat dalam mekanisme pemilihan run off dalam periode waktu jabatan tertentu (5 tahun). Kuatnya eksekutif itu juga diimbangi oleh parlemen yang berbasis pada sistem banyak partai dengan menggunakan mekanisme pemilihan perwakilan berimbang (proporsional).
Presidensiil plus sistem multi partai
Apa implikasi dari ramuan ini? Yang terlihat nyata adalah presiden yang harus meramu kabinet ala koalisi seperti halnya dalam pemerintahan yang berdasarkan parlementer. Padahal dalam presidensiil, pembentukan kabinet itu menjadi hak prerogatif seorang presiden. Namun dua kali pemerintahan yang dibangun dari mekanisme politik ini terlihat kabinet dibentuk dengan mekanisme dagang sapi yang tak berbeda dengan proses pembentukan kabinet pada sistem parlementer. Lalu jika presiden memiliki hak prerogative dan memiliki legitimasi yang kuat, mengapa harus tunduk pada mekanisme dagang sapi tersebut? Jawabannya terdapat pada ketidakinginan presiden terpilih untuk berkonflik dengan parlemen dan ingin agar pemerintah memiliki pendukung yang cukup besar (mayoritas) di lembaga perwakilan itu agar tidak mengganggu kerja kabinet. Persoalannya adalah partai yang mendukung presiden terpilih biasanya tidak atau sulit meraih suara mayoritas. Berbeda dengan di AS yang hanya memiliki dua partai, partai peserta pemiliu di Indonesia bisa berbilang puluhan. Setelah 48 pada tahun 1999, dan berkurang pada tahun 2004, tahun lalu angka itu meningkat lagi menjadi 38.
Pengalaman ‘tragis’ SBY pada tahun 2004 memperlihatkan betapa partai sang presiden di parlemen hanya memiliki 10 persen kursi. Maka berjualan kursi menteri menjadi alat yang ampuh untuk menjaga agar partai-partai lain yang ada di parlemen bisa diajak kompromi atau dijinakkan untuk tidak mengganggu kerja kabinet itu. Ketika sang presiden yang sama menang untuk periode yang kedua, partainya memang meraih dukungan yang meningkat secara signifikan hingga memiliki wakil di parlemen sekitar 26 persen. Namun, jumlah itu tidak menjadikan sang presiden tenang karena belum memiliki dukungan mayoritas dan untuk menjamin dukungan mayoritas parlemen, sekali lagi jualan kursi menteri menjadi mekanisme andalan dan berhasil menyedot perhatian beberapa partai  dan hanya meninggalkan PDI-P, Hanura dan Gerindra yang tidak ikut serta dalam politik bagi-bagi kursi kementrian itu.
Sebenarnya seorang presiden dalam sistem presidensiil ini tidak perlu merasa takut terhadap kontrol parlemen. Apapun yang dilakukan oleh parlemen sejatinya  tidak akan menyentuh proses penjatuhan presiden karena pada dasarnya secara politis parlemen tidak memiliki kewenangan itu. Namun, jika seorang tidak diberikan ruang untuk dijatuhkan ditengah masa jabatan maka karakter dasar otoritarian dari sistem ini tidak terbatasi. Dari sinilah kemudian konstitusi memberikan kriteria-kriteria yang menjadi panduan kapan seorang presiden dapat dijatuhkan.
 Secara teoritik, seorang presiden itu akan cenderung menjadi authoritarian yang memang menjadi karakter yang melekat secara otomatis. Mengada demikian? Betapa tidak, seorang presiden (dan wakilnya) memperoleh mandat dari rakyat secara langsung dan tidak ada andil apapun dari parlemen dalam mendapatkan mandat kepresidenan itu. Kekuasaan yang besar itu diperlukan presiden untuk membentuk kabinet yang akan menjalankan pemerintahan selama masa jabatan tertentu itu. Karena mandat dan legitimasinya besar maka sang presiden memiliki hak untuk memilih pembantunya yang dirasa mampu dan cocok untuk bekerja bersama. Di sini loyalitas seorang menteri secara jelas ada pada presiden karena dia ditunjuk dan dipilih olehnya. Gagal atau tidaknya sang presiden dan kabinet akan ditentukan oleh rakyat pemilih pada akhir periode jabatannya melalui pemilihan umum apakah dipilih kembali atau tidak, atau partainya kembali popular atau tidak. Karena itu sang presiden dan menteri-menterinya pada dasarnya tidak memiliki kekhawatiran apapun mengenai masa jabatan karena jelas-jelas ada periodisasinya dan tidak dapat diganti sewaktu-waktu.
Mengingat besarnya mandat dari rakyat itu maka ide pembatasan jabatan menjadi salah satu solusi untuk menjaga seorang presiden terpilih agar tidak tak memiliki batas. Ruang untuk melakukan pergantian dibuka dengan criteria yang ditetapkan oleh konstitusi. Biasanya kriteria itu merupakan beberapa jenis pelanggaran terhadap hukum atau kriteria lainnya seperti korupsi. Jika terjadi pelanggaran terhadap kriteria-kriteria itu, maka parlemen bisa melakukan upaya penjatuhan presiden dengan mekanisme yang telah diatur dalam konstitusi pula. Namun perlu diingat bahwa sistem presidensiil ini semangatnya adalah memberikan waktu yang tetap dan jelas untuk bekerja. Maka kontrol yang dilakukan oleh parlemen lebih bersifat kontrol terhadap kebijakan dan bukan soal berapa persen dukungan di parlemen. Jika seorang presiden ataupun kabinetnya tidak melakukan pelanggaran terhadap criteria-kriteria seperti disebutkan dalam konstitusi maka tidak ada yang perlu dicemaskan dari segala tekanan dari parlemen.
Cacat Sistemik
Para teoretisi sistem presidensiil sering mengemukakan kekhawatiran merekan terhadap legitimasi yang demikian besar pada presiden dan berkaca pada kasus-kasus di Amerika Latin, mereka memberikan ‘warning’ bahwa sistem ini memang memiliki cacat bawaan yaitu mengarah kepada otoritarian. Juan Linz menyebut faktor dukungan rakyat dan masa jabatan yang sudah pasti membuat presiden sulit diganti. Kekhawatiran itu semakin menjadi ketika presidensialisme itu bersimbiosis dengan populisme yang diterapkan sang presiden dan memainkan legitimasi dukungan rakyat langsung itu untuk menjalankan politik kekuasannya. Namun Linz juga mencatat bahwa cacat bawaan itu tidak hanya soal  besarnya legitimasi, namun juga dual legitimacy dengan parlemen yang juga pilihan rakyat. Karena itu sistem ini berpotensi mengalami kemacetan (gridlock) jika presiden tak memiliki dukungan memadai dari parlemen. Nampaknya, kegelisahan sang Presiden memang memiliki basis teoritik pula berkaca pada kasus-kasus di Amerika Latin.
Namun, catatan Fukuyama dan kawan-kawannya (2005) juga menunjukkan kesimpulan yang sedikit berbeda bahwa memang terdapat problem dual legitimacy dan gridlock serta populisme. Dari kasus-kasus di negara-negara Asia Timur, termasuk Indonesia, krisis yang dialami beberapa presiden yang mengalami ataupun terancam impeachment atau pemakzulan, ada faktor-faktor diluar politik yang menjadi basis impeachment. Artinya itu tidak semata-mata karena persoalan kurangnya dukungan politik dari parlemen. Nasib yang dialami Estrada di Filipina lebih menggambarkan konflik sosial yang terefleksi dalam pertarungan di tingkat mekanisme politik kenegaraan setelah mendapat tekanan demonstrasi yang cukup besar, demikian pula Roh Myu Hun di Korea Selatan dan Chen Shu-bian di Taiwan. Untuk kasus Indonesia, Fukuyama dan kawan-kawan hanya mencatat pemakzulan Presiden Abdurrahman Wahid yang tentunya masih di bawah lingkup UUD 1945 yang belum diamandemen. Artinya, pada saat itu presiden memang masih sepenuhnya dipilih oleh parlemen. Jika Fukuyama kembali menengok Indonesia pada masa SBY, maka kesimpulan yang dimunculkan bisa jadi berbeda, paling tidak proses pemakzulan kini lebih sulit dilakukan serta adanya penghormatan terhadap mekanisme konstitusional. Sepadan dengan kasus Taiwan dan Korea, mahkamah konstitusi justru memberi keputusan yang tidak melapangkan jalan bagi pemakzulan, sesuatu yang berbeda dengan Filipina yang justru melegalkannya. Catatan ini menjadi penting karena mengingatkan kepada kenyataan bahwa presidensiil itu bukan hanya permainan antara presiden dan parlemen tetapi juga ada lembaga judicial yang mampu menjadi lembaga mediasi antara parlemen dengan presiden. Jadi ini lebih menjadi permainan segitiga ketimbang dual course.
Studi-studi komparasi dengan sistem parlementer memberikan kesimpulan yang cukup menarik bahwa sistem parlementer itu yang sering dituding sebagai sistem yang rentan dan tak stabil justru memperlihatkan ketahanan dan kestabilan yang lebih baik ketimbang sistem-sistem lain, termasuk presidensiil. Diskusi mengenai hal ini tentu akan menjadi melebar ketika dihadapkan pada kenyataan-kenyataan bahwa parlementer lebih banyak diterapkan oleh negara-negara yang secara ekonomi lebih baik dan mapan. Maka stabilitas itu bisa dijaga karena terdapat keseimbangan antara politik dengan kondisi social ekonomi masyarakat. Pengalaman Indonesia September 1945 hingga April 1957 memberikan pelajaran bahwa menerapkan prosedur parlementer sebelum memiliki basis sosial ekonomi serta kematangan politik yang memadai juga menjadi salah satu penyebab mengapa justru ketidakstabilan yang muncul di negara-negara baru merdeka untuk memicu muncul otoritarian dengan militer sebagai tulang punggungnya. Kesimpulan semacam ini menjadi kajian yang khas dari para teoretisi modernisasi dan pembangunan politik seperti Lipset (1959) dan Przeworski & Limongi (1997).
Kembali ke soal apakah ada urgensinya mencari kembali sistem pemerintahan yang ideal, sang Presiden nampaknya sedikit banyak terkena sindrom otoritarian dari presidensiil yang merasa punya legitimasi besar namun diri dan kabinetnya tak juga reda dari gangguan yang bahkan telah mencapai isu pemakzulan. Padahal persoalannya bisa jadi bukan melulu karena persoalan sistem sehingga sistem itu sendiri yang harus dipersalahkan dan kemudian harus diubah, namun boleh jadi pangkal persoalannya memang manajemen kekuasaan atau pelanggaran hukum. Maka mengajukan usulan agar dicarikan sistem yang terbaik yang sesuai dengan konteks Indonesia dikala adanya masalah yang sedang menggayuti sang Presiden, maka banyak orang bisa melihat adanya upaya pengalihan substansi permasalahan yang sebenarnya kepada masalah yang lain.
Jikapun terdapat masalah sistem, perubahan sistem akan menjadi preseden yang kurang tepat jika suatu persoalan yang dihadapi oleh satu sistem kemudian harus diselesaikan secara drastis dengan mengganti sistem yang lain. Apalagi mengingat sistem ini baru diterapkan pada dua periode pemerintahan hasil dua pemilu yang belum memiliki kekuatan pembanding yang cukup. Betapa tidak kedua pemilu menghasilkan presiden yang sama dan belum ada figure lain yang mengisi jabatan itu. Sehingga kesimpulan gagalnya sistem ini belum teruji oleh figur presiden lainnya. Jangan-jangan ditangan presiden yang lain, sistem ini berjalan dengan lebih baik sehingga persoalannya kemudian lebih kepada cara ataupun strategi ataupun style personal belaka. Hal ini berbeda dengan kasus rejim Orde Baru yang telah terbukti sekian puluh tahun memberi efek buruk bagi perkembangan demokrasi dan tatanan kenegaraan.
Memang kombinasi presidensiil dan multi partai yang diterapkan di Indonesia ini relatif tak popular di banyak negara. Negara lain yang tercatat menerapkan sistem ini adalah Uruguay yang memiliki sistem yang mirip dengan Indonesia dan problem yang dialami negara itu relatif mirip seperti yang dicatat oleh Mainwaring (1993). Sementara alternatif lainnya adalah semi-presidensiil yang diterapkan di Perancis dan beberapa negara Eropa Timur eks Soviet seperti Rusia dan Ukraina selain banyak negara di Sub-Sahara Afrika (23 negara tepatnya). Dalam sistem ini dikenal jabatan perdana menteri yang lebih mengurusi kebijakan-kebijakan dalam negeri, sementara presiden berkonsentrasi pada urusan-urusan luar negeri dan kesatuan serta keamanan negara. Maka presiden tidak lagi direpotkan oleh gangguan-gangguan parlemen karena semuanya diurusi di tingkat PM dan para menterinya, termasuk urusan koalisi dan kontrol parlemen.
Namun bukan berarti sistem inipun tak steril dari masalah, terutama stabilitas. Negara-negara yang memiliki karakter patrimonial yang masih tinggi seperti di Sub-Sahara memperlihatkan bahwa sistem ini juga rawan terhadap praktek monopoli kekuasaan dan pemakzulan yang bahkan melalui mekanisme kudeta. Studi Kirschke (2007) memperlihatkan bahwa kunci dari stabilitas itu adalah adanya kemampuan power sharing dari seluruh aktor politik dan pemahaman terhadap mekanisme politik. Ketidaksabaran dan mudahnya bermanuver tanpa mengindahkan konstitusi menjadi pangkal cenderung tidak stabilnya penerapan sistem ini di sana. Terlihat walaupun sistem ini juga mampu bertahan dan bekerja di Perancis, faktor non-politis di luar sistem ini telah membuatnya kurang bekerja di dalam konteks negara lain terutama negara yang masih bercirikan neopatrimonial (kentalnya identitas yang dibawa sejak lahir dalam institusi politik modern dan mempengaruhi prilaku aktor-aktor yang terlibat).

Catatan Akhir

Setidaknya ada dua catatan penting yang dapat dikemukakan di sini. Pertama, stabil atau tidak stabilnya suatu sistem tidak melulu merupakan problem sistem yang bersangkutan. Secara teoritik dan berdasarkan kasus-kasus empirik, sistem presidensiil memang memiliki cacat bawaan yang bisa menjadi ancaman. Namun, perlu diingat bahwa bekerjanya sistem pemerintahan juga tidak terlepas dari konteks lingkungannya seperti kematangan para aktor yang terlibat, juga kematangan masyarakat baik tingkat menengah maupun bawah. Kapasitas kenegarawanan memang dibutuhkan dalam kaitan ini mengingat setiap negara memiliki problemnya masing-masing dan pemimpin(-pemimpin) politik yang piawai akan mampu menakhodai setiap masalah yang dihadapi dalam menerapkan sistem tersebut. Apapun sistem yang diterapkan, faktor lingkungan non-sistemik jualah yang akan menentukan. Artinya, pergantian sistem bukanlah suatu jalan bijak yang harus selalu ditempuh ketika sebuah sistem mengalami masalah. Apalagi setelah dua kali mencoba berkesperimen (parlementer-presidensiil terpimpin), konstitusi sedang menguji eksperimen ketiga dan baru berjalan tak lebih dari enam tahun. Alangkah naifnya jika dalam masa yang singkat itu sudah muncul ide untuk mengganti sistem kembali untuk melakukan eksperimen yang keempat.
Kedua, hubungan kenegaraan tidaklah hanya milik presiden dan parlemen, melainkan juga diikuti oleh lembaga judicial, dalam hal ini mahkamah konstitusi. MK bisa memerankan peran mediasi yang signifikan untuk mencegah parlemen bertindak atas dasar motif politik an sich (semata) dalam upaya mengontrol presiden dan kabinetnya ataupun memakzulkannya. Artinya, MK bisa mementahkan upaya parlemen jika dinilai berlebihan dan tidak sesuai dengan koridor konstitusi. Jika terdapat keseimbangan diantara ketiga lembaga ini, tentunya sistem diharapkan dapat bekerja dengan seimbang tanpa ada rasa ketakukan bahwa parlemen akan menjatuhkan presiden atau presiden akan membubarkan parlemen tanpa sebab. 

Exeter, 1-2 Februari 2010

Catatan Pengantar Diskusi Online ‘Indonesia in Motion’, UK, 5 Februari 2010


Bacaan
Kirshcke, Linda 2007. ‘Semi-presidentialism and the Perils of Power-sharing in Neopatrimonial States,’ Comparative Political Studies, Vol. 40, Number 11, November,  1372-1394.
Fukuyama, Francis et.al. 2005. ‘Facing the Perils of Presidentialism?’ Journal of Democracy, Vol. 16, Number 2, 102-116.
Linz, Juan J. 1990, ‘The Perils of Presidentialism,’ Journal of Democracy 1, Winter, 51–69.

Lipset, S. M. 1959. ‘Some social requisites of democracy: Economic development and political legitimacy,’ The American Political Science Review, 53(1), 69-105.

Mainwaring, S. 1993. ‘Presidentialism, Multi Party System and Democracy: the Difficulty Equation,’ Comparative Political Studies, 26, 198-228.

Przeworski, A., & Limongi, F. 1997. ‘Modernization: Theories and facts,’ World Politics,
49(2), 155-183.

Tidak ada komentar:

Petuah Pak Cah, Menulis tak Butuh Bakat Melimpah

"Menulis itu tidak memerlukan bakat yang banyak, tinggal mau atau tidak." Itu kalimat-kalimat awal seorang Cahyadi Takari...